a cura dell'avv. Danilo Desiderio.
I Programmi di “Twinning” o “Gemellaggi amministrativi”, rientrano nella strategia comunitaria volta a sostenere i Paesi candidati nel processo di adesione all’UE, consentendo loro di acquisire la capacità autonoma di recepire, applicare e far rispettare il cd. acquis communitaire, che come è noto, costituisce uno dei tre criteri richiesti dal Consiglio Europeo di Copenhagen del 1993, per l’ottenimento della piena Membership.
Gli altri due criteri sono quello cd. “politico” (ossia la presenza in questi Paesi di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, il primato del diritto, i diritti umani, il rispetto delle minoranze e la loro protezione) ed il criterio “economico” (l'esistenza di un'economia di mercato vitale e la capacità di far fronte alla pressione concorrenziale e alle forze di mercato all'interno dell'Unione europea).
L'acquis comunitario è costituito dall’intero corpo normativo, amministrativo e giurisprudenziale realizzato negli ultimi cinquanta anni dall'Unione Europea. Esso corrisponde dunque al complesso di diritti ed obblighi, in costante evoluzione, che vincolano l'insieme degli Stati membri nel contesto dell'Unione europea. La recezione dell’acquis è condizione preliminare per poter aderire all'Unione europea. All’inizio, i gemellaggi amministrativi interessavano solo alcuni settori chiave, quali l’agricoltura, l’ambiente, le finanze, la giustizia e gli affari interni, la politica sociale e la politica regionale. Oggi tali strumenti coprono l’intera area dell’acquis, come la libera circolazione delle merci, delle persone e dei capitali, l’istruzione e la formazione, le tecnologie dell’informazione e comunicazione (ICT), l’Unione doganale e così via.
Il Twinning è strumento che nasce nel 1998, nell’ambito del PHARE, il principale strumento finanziario di sostegno alle strategie di preadesione, allo scopo di fornire assistenza tecnica e consulenza alle Pubbliche Amministrazioni dei Paesi candidati all’adesione all’Unione Europea. Ma esiste anche un’altra funzione dei Twinning, che pur non essendo manifestata espressamente è di grande importanza: essi infatti aiutano a costruire relazioni di lunga durata tra gli Stati membri ed i Paesi candidati, “introducendoli” nell’Unione Europea, facendo loro conoscere le pratiche ivi vigenti e mettendoli in contatto con le sue Istituzioni.
Anche per questo motivo, la Commissione Europea incoraggia fortemente i progetti a partecipazione congiunta da parte di più Paesi membri, per l’impulso che possono fornire a proficui scambi di esperienze. In questo tipo di progetti infatti, due o più Stati membri uniscono le proprie esperienze per fornire in maniera congiunta al Paese candidato l’assistenza richiesta. Può anche accedere che sia lo stesso Paese candidato ad invitare più Stati membri che hanno presentato proposte di Twinning, a combinare alcuni elementi delle rispettive in un unico progetto. In tutti questi casi, pur essendo affidata la realizzazione del progetto a più Stati membri congiuntamente, vi sarà uno Stato membro che assumerà la responsabilità globale del progetto (Leader), ed uno o più altri Stati membri che parteciperanno e saranno responsabili di specifici settori dello stesso (Junior Partners).
I Paesi candidati ammissibili all’assistenza dei Twinnings erano in origine: Bulgaria, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Turchia e Ungheria. Oggi tale programma costituisce uno strumento utilizzato anche nel quadro dei programmi TACIS e CARDS. Di conseguenza, il campo di applicazione degli stessi si è progressivamente esteso anche agli altri Paesi dell’Europa Centro Orientale, oltre che a quelli della Comunità degli Stati Indipendenti (CSI) ed alla Mongolia.
Il gemellaggio è dunque diventato lo strumento principale attraverso il quale i Paesi candidati potranno sviluppare la loro capacità di recepimento e di attuazione dell’acquis ed operano in maniera specifica nel settore c.d. dell’institution building, ossia del rafforzamento della capacità istituzionale ed amministrativa dei Paesi candidati e dell’adeguamento normativo ed istituzionale delle pubbliche amministrazioni dei suddetti Paesi agli standard dell’Unione. Scopo di tali programmi è quello di accelerare il processo di riforma amministrativa in tali Paesi, tramite un trapianto delle esperienze e dalle pratiche amministrative maturate in Amministrazioni ed Enti pubblici degli Stati membri dell’UE.
I Twinnings si basano infatti sul meccanismo della “cooperazione interistituzionale”, la quale vede Paesi candidati, Paesi membri e Istituzioni comunitarie (Commissione Europea in primo luogo), cooperare nella realizzazione di progetti in cui vi è un periodico trasferimento di pubblici funzionari dei Paesi membri presso le pubbliche amministrazioni dei Candidati, per assisterle nell’attività di recepimento dell’acquis, relativamente a specifici settori normativi di volta in precedenza individuati.
I soggetti promotori dei Twinnings sono gli stessi Paesi candidati: questi infatti individuano regolarmente, nel corso dell’anno, dei settori nei quali sono avvertite particolari esigenze di assistenza, in termini di recepimento dell’acquis, che poi sottopongono all’approvazione della Commissione, formalizzando le loro richieste in documenti denominati “Project Fiches” contenenti la proposta di gemellaggio.
Nelle Project Fiches gli Stati membri sono invitati, entro uno specifico termine, a presentare proposte relativamente ad uno specifico settore normativo, con le relative richieste in termini di assistenza. Le Project Fiches vengono diffuse negli Stati membri tramite i National Contact Points, all’ interno dei quali opera un funzionario incaricato dallo Stato Membro che segue tutte le attività relative ai gemellaggi. In Italia, il Punto di Contatto Nazionale per tutte le attività legate ai Twinnings è il Ministero degli Affari Esteri, il quale agisce anche per il tramite del Dipartimento per le Politiche Comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Al termine della scadenza del termine, si procedererà ad una selezione dei progetti presentati, che verranno valutati da una commissione del Paese candidato, integrata da uno o più membri della Delegazione della Commissione europea presente nel Paese Candidato. Potrebbe anche accadere che nessuno presenti proposte: in tal caso il programma viene ripresentato. In gergo tecnico, questi tipo di programmi vengono detti “ricircolati”.
Gli Stati membri non sono gli unici soggetti abilitati a presentare progetti: la presentazione può essere effettuata anche altre amministrazioni centrali e locali (es. Regioni), Enti, Agenzie ed anche Associazioni private degli Stati membri, che abbiano maturato le necessarie competenze e soprattutto una certa esperienza nel settore di riferimento del progetto. Anche questi soggetti possono avere infatti esperienza nell’applicazione di alcuni settori dell’acquis comunitario e pertanto possedere il know how necessario per asssistere il Paese candidato nel processo di relativa attuazione. A loro volta, questi soggetti possono coinvolgere come partners di progetto enti, agenzie, associazioni private ed ordini professionali che abbiano particolari competenze nel settore oggetto del progetto, a condizione che siano accreditati come « mandated body » presso la Commissione.
Le proposte dei Paesi Membri interessati a prestare assistenza nel settore indicato dal Paese candidato vengono presentate in un “Twinning’s Proposal”, che specifica le modalità di realizzazione del progetto e le risorse umane che si intendono mettere a disposizione. Le proposte dei Paesi membri vengono illustrate nel corso di incontri presso il paese candidato, che sceglierà quella che ritiene maggiormente valida e confacente alle proprie necessità.
Effettuata la scelta, si apre una fase di discussioni tra le amministrazioni gemellate per arrivare alla predisposizione di un accordo (Covenant) fra l’Amministrazione del Paese membro e quella del Paese candidato, il quale sarà sottoposto al vaglio di un apposito gruppo presso la Commissione UE. Nel Covenant vengono stabiliti tutti i dettagli del progetto, incluse le modalità di attuazione dello stesso, le fasi e le attività che lo costituiranno, la ripartizione dei costi, la suddivisione per attività del budget totale, le responsabilità ed il risultato da raggiungere. Il Covenant viene quindi sottoposto alla Commissione per la sua approvazione finale a seguito della quale verranno sbloccati i fondi necessari alla realizzazione del progetto.
Il Covenant, che costituisce la base giuridica del programma di assistenza, deve essere definito facendo riferiemento ad appositi Accordi Quadro definiti dalla Commissione con ciascuno Stato Membro, nei quali è contenuta la normativa di base per tutti i gemellaggi e le condizioni della messa a disposizione del Consigliere di preadesione e degli esperti a breve termine. L’Italia ha stipulato con la Commissione un Accordo Quadro in data 5 febbraio 1999.
Figure chiave dell’attuazione del Twinning sono il Consigliere di preadesione (P.A.A. – Pre Adesion Adviser) ed il Capo Progetto (P.L. – Project Leader). Il P.A.A. può essere un funzionario pubblico od un esperto proveniente dal settore privato con particolari competenze nell’applicazione dell’acquis comunitario. Per quanto riguarda i funzionari pubblici inviati presso le Amministrazioni dei Paesi candidati, ricordiamo che il d.lgs. 165/2001, all’art. 32, prevede la possibilità del loro distacco temporaneo all’estero presso un’amministrazione diversa da quella di appartenenza, conservando lo status di dipendenti di quest’ultima. I P.A.A. provenienti dal settore privato, ossia non scelti tra i funzionari del settore pubblico, devono firmare un contratto a tempo determinato con un'amministrazione o un organo delegato dello Stato membro.
Nel nostro Paese è possibile proporsi come P.A.A. o come Short term expert, iscrivendosi in un apposita Banca dati (Roster), tenuta dal Dipartimento per le Politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri. L'iscrizione nel Roster non comporta automaticamente il diritto per il candidato ad essere chiamato a svolgere funzioni di Esperto o di Consigliere di preadesione. Il P.A.A. assiste l'amministrazione o l’ organo di governo del Paese candidato nel contesto di un programma di lavoro predefinito. Egli assiste e fornisce consulenza ai rappresentanti dell'istituzione partner nel Paese candidato al quale è stato assegnato; deve inoltre rispondere dell'adempimento degli incarichi affidatigli dal responsabile di progetto dello Stato membro.
Salvo che siano impartite speciali istruzioni al Paese candidato, nell'autorità della persona specifica alla quale rispondono del proprio operato, egli è escluso da qualsiasi atto ufficiale attraverso il quale l'amministrazione ospitante esercita le proprie funzioni pubbliche legislative. Il P.A.A. può essere impegnato in qualsiasi settore in cui il suo servizio è ritenuto necessario, in linea con la convenzione di gemellaggio e a condizione che non sorgano conflitti di interesse con l'amministrazione o l'organo delegato di provenienza.
Prima di essere inviato presso l’amministrazione del Paese candidato od immediatamente in seguito all'assunzione del proprio incarico nel Paese candidato, il P.A.A. riceve una formazione preparatoria a Bruxelles, organizzata e finanziata dalla Commissione nei settori oggetto di gemellaggio.
Il P.L. ha invece la responsabilità globale del progetto, ne gestisce l’intera evoluzione ed ha il compito di redigere, in base anche alle informazioni fornite dal Consigliere di preadesione, rapporti trimestrali sull’evoluzione del progetto ed il rapporto finale che verrà sottoposto alla Delegazione della Commissione Europea dislocata nel Paese Candidato presso il quale si svolge il programma. Per alcuni progetti possono essere previsti anche due project leader: uno per il paese candidato ed uno per lo Stato membro.
Altre figure coinvolte nei Twinnings sono gli esperti a breve o medio periodo, i quali vengono inviati in missione brevi presso il Paese candidato per l’approfondimento di singoli aspetti. Nel 2001 è stata pertanto introdotta una nuova tipologia di gemellaggi amministrativi, definiti “Twinnings Light”, che pur avendo lo stesso scopo dei Twinnings tradizionali, vale a dire quello di preparare i Paesi candidati all’applicazione dell’acquis comunitario in vista dell’adesione all’UE, presentano una serie di limiti, tra cui uno finanziario (per cui tale strumento non può essere adottato per progetti di valore superiore ai 150.000 €), ed uno temporale (i funzionari dei Paesi Membri presso il Paese Candidato possono essere distaccati per un periodo non superiore a sei mesi, eventualmente prorogabili fino ad 8 mesi).
Avv. Danilo Desiderio
studiolex@tin.it