La riforma del sistema italiano di sostegno pubblico all’internazionalizzazione
La riforma del sistema italiano di sostegno pubblico all’internazionalizzazione
a cura di: avv. Danilo Desiderio
Il sistema italiano del sostegno pubblico all’internazionalizzazione è stato negli ultimi tempi interessato, com’è noto, da una serie di riforme che ne hanno modificato profondamente la struttura. Si è così progressivamente passati, all’interno del nostro Paese, da una politica mero sostegno alle esportazioni, realizzata in forma accentrata e con scarso coinvolgimento delle autonomie locali, ad un sistema largamente decentrato, dove gli enti locali sono divenuti i nuovi principali interlocutori dei nostri operatori economici. All’estero, invece, dove da tempo si discute su quale debba essere la migliore struttura da dare alla presenza italiana, si dibatte ancora oggi sul se affidare la competenza in materia di internazionalizzazione in maniera esclusiva al Ministero Affari Esteri (secondo il “modello canadese” del Ministero unico degli Affari e Commercio Esteri), in modo di riannodare le funzioni di politica estera con quelle di politica commerciale, o se piuttosto lasciare la materia del commercio estero ad un Ministero economico, che avrebbe il vantaggio di perseguire gli interessi economici del Paese svincolato dalle esigenze della politica estera.
Vediamo però di ripercorrere con ordine i cambiamenti avvenuti in quest’ultimo decennio:
1) Legge 59/1997 (cd. “legge Bassanini”): prende avvio un percorso di decentramento amministrativo, ispirato al principio comunitario di sussidarietà (art. 5, ex 3B, del Trattato CE) ed improntato alla valorizzazione del ruolo delle Regioni e delle altre autonomie locali. 4. In particolare, il co. 4 dell’art. 4, nel quadro di tale processo di delega di compiti e funzioni amministrative agli enti locali, attribuisce la delega al Governo ad emettere una serie di decreti legislativi volti, fra l’altro, a ridefinire, riordinare e razionalizzare la disciplina relativa alle attività economiche ed industriali, in particolare (per quanto riguarda, la materia di nostro interesse):
- il sostegno e lo sviluppo delle imprese operanti nell'industria, nel commercio, nell'artigianato, nel comparto agroindustriale e nei servizi alla produzione,
- le politiche regionali, strutturali e di coesione della Unione europea, ivi compresi gli interventi nelle aree depresse del territorio nazionale, la ricerca applicata, l'innovazione tecnologica, la promozione della internazionalizzazione e della competitivita' delle imprese nel mercato globale.
2) D.lgs. 112/1998: in attuazione di quanto disposto dall’art. 4 della l. Bassanini, vengono delegate alle Regioni una serie di compiti di sostegno dei comparti economico-produttivi di “scala locale”, quali la concessione di agevolazioni, contributi e sovvenzioni in grado di contribuire allo sviluppo dell’internazionalizzazione degli stessi, nonché la competenza ad organizzare la partecipazione a fiere, mostre ed esposizioni all’estero per favorire l’incremento delle esportazioni dei prodotti locali ed a gestire gli incentivi relativi ai consorzi export di carattere “monoregionale” (viceversa, la gestione di tutti i contribuiti relativi ai consorzi multiregionali rimane di competenza dello Stato).
3) Legge costituzionale n°3/2001: il ruolo delle Regioni viene notevolmente potenziato, con l’attribuzione alle stesse della potestà legislativa concorrente in materia di commercio con l’estero (art. 117 Cost.), il che significa che inerentemente a tale campo, alla Regione viene consentito di legiferare entro il quadro di principi fondamentali di cui lo Stato si riserva la determinazione.
4) Legge n. 68/1997: tassello importante nella riforma del sistema di sostegno all’internazionalizzazione, oltre a riformare l’ICE, prevede la possibilità (art. 3, co. 3), nelle regioni dove esiste una pluralita' di soggetti pubblici operanti nell'erogazione di servizi a supporto dell'internazionalizzazione, che gli uffici periferici dell'ICE ed il relativo personale, a seguito di specifici accordi approvati dal Ministero vigilante, confluiscano in nuovi ambiti organizzativi regionali, promossi dalle regioni, anche in collaborazione con altri soggetti, destinati all'erogazione di servizi per i sistemi locali di impresa, secondo formule operative da definire nei singoli casi. Si tratta del riconoscimento alle Regioni della facoltà di costituire vere e proprie agenzie destinate all’erogazione di servizi per i sistemi locali di impresa: facoltà questa della quale ad oggi solo poche Regioni si sono avvalse.
La 68/97, oltre a ridisegnare le competenze dell’Istituto per il Commercio con l’Estero, aggiungendo alle tradizionali funzioni di promozione e sviluppo del commercio con l'estero, nonché dei processi di internazionalizzazione del sistema produttivo nazionale, quelle relative alla fornitura di “servizi alle imprese estere volti a potenziare i rapporti con il mercato nazionale, concorrendo a promuovere gli investimenti esteri in Italia”, raccorda maggiormente l’azione dell’ICE con gli altri enti, sia pubblici che privati, operanti a livello locale, stabilendo che nello svolgimento delle sue funzioni l'ICE opera in stretto raccordo con le Regioni, le CCIAA, le organizzazioni imprenditoriali e gli altri soggetti interessati. Per quanto riguarda gli Uffici I.C.E. all’estero, invece, la loro azione viene raccordata maggiormente con le rappresentanze diplomatiche italiane (dalle quali dipendono, relativamente alle funzioni di politica estera), operando in stretto collegamento con queste “per il coordinamento delle attività promozionali svolte da altri enti pubblici o privati …”.
La l. 68/97 disciplina anche il procedimento di programmazione delle attività dell’ICE, basato essenzialmente sulla predisposizione di un Programma Promozionale annuale (P.P.), a proiezione triennale, elaborato sulla base di linee guida emanate annualmente dal Ministro delle Attività Produttive, nel quale vengono individuate le aree e dei settori di intervento prioritario per l'internazionalizzazione del sistema produttivo italiano e definiti gli obiettivi, le iniziative ed i relativi costi, nonché il fabbisogno finanziario a copertura del programma di attività.
Alle Regioni, la l. 68 riconosce una fondamentale funzione di indirizzo e coordinamento da esercitarsi d’intesa con il MAP sulla base di specifici "Accordi di programma". Tali accordi, volti a favorire il raccordo dell’azione delle Regioni con quella statale, costituiscono la base per le “Convenzioni Operative annuali” con le quali vengono realizzate le iniziative programmate tra l’ICE e le Regioni, le province autonome o gli altri enti istituzionali operanti con finalità di assistenza e promozione del sistema imprenditoriale nel processo di internazionalizzazione.
Il Comunicato MAP del 22/05/2003, chiarisce che le linee di indirizzo ministeriali per l'attività promozionale indicano la strategia ed i mercati che il Ministero ritiene più efficace per l'internazionalizzazione delle aziende italiane, applicando ai mercati selezionati - ove possibile - una logica di "Progetto Paese".
Il Programma Promozionale dell’I.C.E., redatto tenendo conto delle proposte pervenute dalle associazioni di categoria, dalle Regioni, dalle province autonome e dagli altri soggetti, anche privati, operanti nell’ambito della Regione, costituisce lo strumento di pianificazione nazionale degli interventi pubblici a sostegno dell’internazionalizzazione, al quale si aggiungono poi i vari programmi promozionali regionali, redatti dalla regione d'intesa con gli Uffici ICE locali, che a loro volta provvedono ad acquisire il parere della Rete estera ICE sulla fattibilità delle singole azioni e sulla relativa congruità delle spese. I programmi promozionali regionali vanno elaborati tenendo conto del P.P. dell’ICE, nel senso che gli interventi previsti dai primi devono collocarsi nell’ottica dell’integrazione e complementarietà rispetto a quest’ultimo.
5) D.lgs. 143/98 (cd. “decreto Fantozzi”): rappresenta un altro passo fondamentale nella riforma del sistema pubblico di sostegno all’internazionalizzazione. Tale decreto ridisegna infatti il ruolo dei principali enti nazionali a sostegno dell’internazionalizzazione (ICE, SACE e SIMEST), trasformandoli in vere e proprie “agenzie” dotate di maggiore autonomia e capacità di adattamento dei propri interventi alle esigenze delle imprese. Viene definitivamente trasferita dal Medio Credito Centrale (MCC) a SIMEST la competenza in ordine alla gestione di tutti gli strumenti di agevolazione all’internazionalizzazione: SIMEST diviene dunque l’unico interlocutore competente per tutti gli strumenti finanziari a sostegno dell’internazionalizzazione.
Anche SACE, Istituto per i Servizi Assicurativi del Commercio Estero, viene travolto dalla riforma, trasformata da “costola” dell’INA in ente autonomo di diritto pubblico dotato come tale di maggiore libertà operativa ed avente la possibilità (art. 3, d.lgs. 143/98) di promuovere Convenzioni con altri enti per l’apertura di appositi “Sportelli” presso banche, Regioni, associazioni di categoria, che amplino l’accessibilità ai servizi dell’Istituto. Dal 1° gennaio 2004, per effetto del d.l. 269/2003 (conv. in l. 326/2003), la SACE è stata trasformata in S.p.a.: questo espediente ha consentito di superare le restrizioni poste dall’U.E. nei confronti delle Agenzie pubbliche di Credito all’esportazione (cd. ‘ECA’), in materia di assunzione dei rischi di mercato (in particolare, ha consentito di superare il divieto di assicurazione dei crediti a breve termine in ambito OCSE).
Il decreto Fantozzi, all’art. 24, istituisce infine gli “Sportelli Unici per l’internazionalizzazione” (SPRINT), strutture aventi il compito di “avvicinare” alle imprese gli strumenti pubblici di sostegno all’internazionalizzazione, offrendo in ambito regionale i servizi promozionali e reali dell’ICE, quelli finanziari della SIMEST e quelli assicurativi di SACE. Gli Sportelli Regionali costituiscono oggi un “punto di raccordo” tra le aziende ed i soggetti pubblici preposti al sostegno dell’internazionalizzazione, una sorta di interlocutore unico a cui è possibile rivolgersi per avere informazioni ed assistenza sugli strumenti pubblici che possono agevolare l’inserimento nei mercati esteri. Queste strutture, non attivate ancora in tutte le Regioni, hanno visto completato il loro iter normativo per la relativa costituzione, con la delibera n. 91/2000 della Va Commissione permanente CIPE per il coordinamento e l’indirizzo strategico della politica commerciale con l’estero (cd. “Cabina di Regia”), la quale stabilisce che le modalità di organizzazione e finanziamento degli SPRINT sono convenute in appositi accordi di programma conclusi tra il MAP e le Regioni, coinvolgendo anche ICE, SACE e SIMEST, e che gli Sportelli hanno la possibilità di articolarsi ulteriormente a livello territoriale in una serie di terminali operativi localizzati prevalentemente presso le Camere di Commercio.
6) D.lgs. 300/1999: sopprime l’ex Ministero per il Commercio Estero accorpandolo con l’ex Ministero dell’Industria nel nuovo Ministero per le Attività Produttive. Attraverso il Dipartimento per l'internazionalizzazione, tale Ministero esercita le proprie competenze nel settore del commercio estero e dell'internazionalizzazione del sistema economico italiano, fatte salve le competenze del Ministero degli affari esteri. In seguito, con l’introduzione della legge 26 marzo 2001, n. 81 ("Norme in materia di disciplina dell’attività di Governo"), il quale modifica l’articolo 10, co. 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, si stabilisce che: ”fermi restando la responsabilità politica e i poteri di indirizzo politico dei ministri ai sensi dell’articolo 95 della Costituzione, a non più di dieci sottosegretari può essere attribuito il titolo di vice ministro, se ad essi sono conferite deleghe relative all’intera area di competenza di una o più strutture dipartimentali ovvero di più direzioni generali. In tale caso la delega, conferita dal ministro competente, è approvata dal Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri». In conseguenza di tale disposizione è stata creata, presso il Ministero delle Attività produttive, la figura del Vice-Ministro, al quale è attribuita la delega al Commercio Estero.
L’ultimo step di questo percorso di riforma degli enti preposti al sostegno dell’internazionalizzazione è ancora in itinere e fa perno sul disegno di legge n. 3034 presentato dal Consiglio dei Ministri in data 8 ottobre 2003 al Parlamento, dal titolo “Misure per l’internazionalizzazione delle imprese, nonché delega al Governo per il riordino degli enti operanti nel medesimo settore”. Tale ddl, è stato approvato dalla Camera dei deputati lo scorso 7 luglio 2004, e lo scorso 18 novembre dal Senato. Esso in particolare assegna al Governo la delega ad adottare, entro diciotto mesi dalla sua definitiva approvazione, una serie di decreti legislativi per la ridefinizione, il riordino e la razionalizzazione degli enti operanti nel settore dell'internazionalizzazione delle imprese.
Tra le novità principali in esso previste, v’è l’istituzione degli “Sportelli Unici all’estero”, strutture polifunzionali con funzioni di orientamento, assistenza, consulenza e coordinamento delle attività promozionali e di penetrazione nei mercati esteri realizzate all’estero da parte di enti pubblici o privati, che dovrebbero consentire alle imprese italiane di disporre di forme di assistenza integrata per competere sui mercati internazionali, in quanto gli “Sportelli Italia” dovranno accorpare tutti gli enti che attualmente si occupano del sostegno all’internazionalizzazione delle imprese italiane, come le rappresentanze commerciali ed economiche dei consolati e delle ambasciate italiane, gli Uffici ICE e le Camere di commercio all’estero, gli uffici ENIT (Ente nazionale per il Turismo) e le eventuali sedi di rappresentanza delle varie Regioni italiane. Ad assumere il coordinamento di tale apparato organizzativo saranno le Ambasciate italiane del paese di riferimento, sul modello di quanto già avviene in Paesi, quali gli Stati Uniti e la Germania, i quali possono vantare una presenza più strutturata e meno frammentata della nostra all’estero.
Tra le funzioni degli Sportelli Unici figurano anche attività del tutto nuove, quali l’offerta di assistenza legale alle imprese, in specie nel campo della tutela dei diritti di proprietà industriale ed intellettuale, nonché di lotta alla contraffazione.
La costituzione degli Sportelli unici all’estero, sebbene prevista da un provvedimento che non ha ancora concluso il suo iter legislativo, è stata però anticipata rispetto all’entrata in vigore della legge. Un’apposita convenzione operativa sottoscritta il 24 marzo 2004 tra Ministero Affari Esteri, Ministero Attività produttive ed Ice ha già consentito infatti l’istituzione dei primi sportelli.
14/01/2005