Depositi “elettronici” al Tar Catania: spunti per un processo amministrativo telematico
Carmelo Giurdanella
(Avvocato del Foro di Catania)
tratto dal sito http://www.giustizia-amministrativa.it/
L’iniziativa del Presidente del Tar Catania si inserisce nel più ampio processo di informatizzazione dell’attività giurisdizionale, di recente rivitalizzato dal Ministero della Giustizia con l’emanazione del Decreto Ministeriale 14 ottobre 2004, n. 272 contenente le regole tecniche per la disciplina dell’uso degli strumenti telematici ed informatici nel processo civile, e con la connessa realizzazione di una nuova fase di sperimentazione in alcuni Tribunali civili italiani (Bari, Bergamo, Bologna, Catania, Genova, Lamezia Terme e Padova).
Un breve excursus normativo è d’obbligo. Il processo di informatizzazione della Giustizia italiana affonda le sue radici già nei primi anni ’90, quando fu previsto e programmato proprio da quei testi normativi che affrontavano per la prima volta il più generale tema della digitalizzazione della attività amministrativa. Già il D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, recependo le primi autorevoli teorizzazioni in materia di attività amministrativa in forma elettronica, per primo statuì che le amministrazioni pubbliche dovessero svolgere la loro attività di diritto pubblico per mezzo di sistemi informativi automatizzati (art. 3). Il decreto, proprio con riferimento all'Amministrazione della giustizia, chiariva che il governo avrebbe dovuto individuare, per mezzo della sua potestà regolamentare ex art. 17, legge 400/88, specifiche modalità di applicazione nel processo dei principi in esso affermati (art. 16).
Solo molti anni dopo fu emanato il DPR 13 febbraio 2001, n. 123, ancora oggi vigente e punto di riferimento per ogni successiva regolamentazione tecnica, il quale detta una disciplina ad hoc sul processo telematico. Esso applica le previsioni allora vigenti in materia di documento informatico agli atti del processo: “tutti gli atti e i provvedimenti del processo possono essere compiuti come documenti informatici sottoscritti con firma digitale come espressamente previsto dal presente regolamento“ (art. 4, Reg. cit.). Secondo il dpr 123, l’avvocato dovrebbe poter consultare – il condizionale, purtroppo, è ancora il modo verbale più corretto - il fascicolo informatico in via telematica oppure nei locali della cancelleria attraverso un videoterminale (art. 13, comma 6); dovrebbe poter depositare atti e documenti informatici per via telematica o mediante deposito in cancelleria del relativo supporto informatico (artt. 9 e 14), o in alternativa produrre una copia informatica della procura già conferita nei modi tradizionali (art. 10). Dovrebbe poter richiedere all'ufficiale giudiziario la notifica di un atto per via telematica, direttamente dal proprio studio (art. 6); l'ufficiale giudiziario dovrebbe, a sua volta, poter ricavare una copia cartacea dell'atto informatico e notificarla nei modi tradizionali oppure, in alternativa, notificare lo stesso atto elettronico per via telematica all'indirizzo elettronico del destinatario. E’ previsto, a tal fine, un archivio telematico di tutti gli indirizzi elettronici degli Uffici giudiziari e degli Uffici notifiche, oltre che degli studi legali.
Di lì a poco fu emanato il DM 24 maggio 2001, n. 15013, che regolamenta la tenuta informatica dei registri giudiziari. Questo provvedimento ancora oggi costituisce l’unico riferimento normativo per l’archiviazione e la conservazione delle informazioni con strumenti elettronici presso gli uffici della Giustizia.
Ma per l’operatività di queste norme, ancora oggi non attuata, era necessaria l’emanazione di specifiche regole tecniche che, come già detto, hanno visto la luce da poche settimane, ma solo con riferimento al processo civile.
L’aspetto di maggiore interesse del Decreto del Ministero della Giustizia 272/04 è certamente la previsione dell’uso degli strumenti informatici nel dialogo fra i soggetti del processo. Non solo, quindi, l’informatizzazione degli uffici giudiziari, bensì l’informatizzazione del processo, con particolare riguardo alla circolazione di atti e documenti tra gli attori della scena processuale, che ad oggi in Italia non ha visto alcuna, seppur minima, sperimentazione. Ed infatti, ad una breve analisi del DM in parola, i soggetti coinvolti sono tutti coloro che, a qualsiasi titolo, debbano interagire con il processo. Non solo giudici, funzionari di cancelleria ed avvocati, ma anche gli altri professionisti coinvolti, quali i consulenti. Ecco l’elenco completo contenuto nelle regole tecniche: difensori delle parti private, avvocati iscritti negli elenchi speciali, esperti ed ausiliari del giudice, avvocati, procuratori dello Stato, dipendenti di amministrazioni statali, magistrati, personale degli uffici giudiziari e degli UNEP (art. 2, comma 1, lett. i).
Nell’impianto logico del Decreto risultano, peraltro, centrali proprio quelle norme riguardanti la circolazione e la trasmissione di atti e documenti, in particolare quelle disposizioni relative agli standard tecnici del documenti, ed al ruolo della posta elettronica certificata.
Al Capo VIII vengono stabiliti gli standard di riferimento per gli atti informatici, individuando nel formato .xml (extensible markup language) il più adeguato a rispondere alle esigenze di sicurezza richieste dal sistema (art. 52). Per gli allegati, necessariamente privi di elementi attivi quali macro e campi variabili, sono consentiti i formati .pdf, .rtf, .txt, .jpg, .gif, .tiff, .xml (art. 53). E’ poi prevista l’emanazione di ulteriori decreti ministeriali per la predisposizione di modelli informatici dei documenti prodotti da tutti gli operatori impegnati nel processo, documenti di cui il Decreto de quo fornisce un lungo elenco (artt. 56-60).
Il Capo II, rubricato “Gestione della posta elettronica certificata”, prevede che, proprio al fine di “utilizzare i servizi di trasmissione telematica dei documenti informatici”, tutti i soggetti coinvolti dovranno disporre di un unico strumento, un indirizzo elettronico e la relativa casella di posta elettronica, la cd. CPECPT (art. 11, comma 2). Ad ogni soggetto corrisponderà un solo indirizzo elettronico, l’unico indirizzo che il soggetto potrà utilizzare nel processo telematico, e che peraltro sarà abilitato a ricevere messaggi provenienti esclusivamente da indirizzi elettronici del medesimo sistema (commi 3 e 4).
E’ questa l’ennesima conferma normativa dell’intenzione del Governo di fare della posta elettronica certificata la strada virtuale primaria, se non unica, per ogni scambio di documenti ed informazioni, in ogni attività esterna della amministrazione pubblica italiana, non solo giudiziaria. Tale intento strategico fu manifestato per la prima volta con il noto schema di Dpr disciplinante proprio l'utilizzo della posta elettronica certificata. Da ultimo questo strumento costituisce il fulcro della complessa disciplina dettata dall’ormai noto schema di Codice delle Amministrazioni Digitali. Secondo il nuovo Codice, infatti, la trasmissione informatica dei documenti avviene per mezzo della posta elettronica certificata (art. 6, schema codice), sia tra le pubbliche amministrazioni (art. 50, co. 1 e 2), che per tutte le comunicazioni con l’esterno che necessitano di una ricevuta di invio ed una di consegna (art. 51).
L’incessante susseguirsi di provvedimenti normativi per il momento si ferma all’appena citato Codice delle Amministrazioni digitali, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri in data 11 novembre 2004, che rappresenta l’ultimo, e certamente di gran lunga più rilevante, tassello del processo di informatizzazione della intera attività amministrativa, che inevitabilmente inciderà anche nella digitalizzazione sia strutturale che gestionale dell’amministrazione della Giustizia. Il Decreto, infatti, rilegge e raccoglie insieme le preesistenti statuizioni normative e giurisprudenziali, con l’intento di dare sistematicità ad una materia a cui ancora non era stata riconosciuta una identità propria, individuando una serie di norme “cardine”, programmatiche e di principio. La disposizione che più di tutte manifesta l’intento programmatico del nuovo codice è certamente l’art. 3: “I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei rapporti con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente decreto”.
Giungendo la nostra analisi alla Giustizia Amministrativa, va innanzi tutto premesso che, secondo quanto indicato dal Consiglio di Stato in funzione consultiva nel corso dei lavori preparatori al regolamento sul processo telematico, l'applicabilità del Dpr 123/01 era stata prevista anche per il processo amministrativo (art. 18), tuttavia le regole tecniche specifiche non sono state mai emanate. Malgrado ciò, ci sia consentito affermare che il processo amministrativo sembra oggi decisamente più attrezzato del processo civile per affrontare nuove sfide telematiche, e ciò in quanto la prima fase di informatizzazione, quella strutturale, relativa a uffici e procedure interne nei tribunali amministrativi, è già da tempo un fatto già acquisito. Ed infatti, già dal 1 settembre 1996, proprio il Tar Catania iniziò a pubblicare su Internet tutte le proprie sentenze. In seguito il Segretario Generale presso il Consiglio di Stato attivò il sito ufficiale della Giustizia Amministrativa (www.giustizia-amministrativa.it), estendendo, potenziandola, l’esperienza del Tar Catania a tutta la magistratura amministrativa. Dal 1999 è, infatti, possibile non solo reperire on line il contenuto di sentenze e ordinanze pubblicate dalla magistratura amministrativa italiana, ma anche accedere ai dati pubblici di segreteria dei Tribunali amministrativi, del Consiglio di Stato e, da ultimo, del C.G.A. per la Sicilia.
Orbene, come sottolineato dallo stesso Presidente del Tar Catania nel Decreto del 6 dicembre, le recenti iniziative normative devono condurre ad un nuovo momento di riflessione anche sulla informatizzazione della Giustizia Amministrativa. Le nuove regole tecniche per il processo civile ed il nuovo codice delle amministrazioni digitali devono essere lette da tutti gli operatori del processo amministrativo come un nuovo, importante stimolo per la attuazione di una nuova fase, questa volta mirata alla digitalizzazione dei flussi di documenti, in altri termini alla adozione dell’ICT nel “dialogo” dei tribunali amministrativi.
L’obiettivo perseguito dal Tar Catania è, infatti, quello di agevolare la redazione dei provvedimenti giurisdizionali, intendendo utilizzare lo strumento informatico in ambito giurisdizionale sin da subito, per come è possibile. Si noti, inoltre, che tutto questo vuol essere realizzato scegliendo la soluzione più semplice tra quelle disponibili: la consegna alle cancellerie di una copia digitale su floppy disk dell’atto giudiziario. Si tratta di un approccio pragmatico simile a quello di recente adottato anche in ambito comunitario nelle “Linee Guida per l'attività giudiziaria della Corte di Giustizia Corte di Giustizia delle Comunità Europee” con le quali si è consentito l’invio di tutti i ricorsi e gli atti del giudizio sia tramite e-mail sia tramite fax, senza la necessità dell’apposizione della firma digitale, purché si tratti di copie degli originali realizzate con scanner, e gli originali stessi vengano depositati presso la cancelleria della Corte entro dieci giorni.
Viviamo una fase evolutiva del processo, su questo non vi sono dubbi. Ma in un momento in cui nella Giustizia Ordinaria pare si ritenga che lo strumento informatico e telematico possa essere usato solo quando l’intero processo verrà informatizzato, grazie all’iniziativa istituzionale del Tar Catania, la Giustizia Amministrativa ancora una volta dimostra di volersi affrancare dall’antico costume italico del rinvio alle calende greche della realizzazione di iniziative innovative, con la giustificazione della necessità dell’emanazione di normative complicate e di interminabili sperimentazioni.
E’ chiaro che i massimi vantaggi derivanti dall’uso delle tecnologie telematiche ed informatiche potranno aversi solo quando l’intero procedimento giurisdizionale sarà informatizzato. Ma perché questo avvenga occorre che tutti gli avvocati, i magistrati, i cancellieri e gli ufficiali giudiziari siano dotati di firma digitale e siano in grado di utilizzarla, che siano approntate tutte le infrastrutture informatiche per la trasmissione e la ricezione degli atti ed, infine, che tutti i cancellieri e tutti gli ufficiali giudiziari vengano istruiti nell’uso dei programmi e delle procedure creati per il processo telematico. Tuttavia, questi obiettivi potranno essere conseguiti solo con investimenti rilevantissimi, ed entro un lasso di tempo certamente non breve.
In definitiva, è lecito rinviare ancora l’utilizzo degli strumenti informatici e telematici, oppure è possibile individuare più soluzioni transitorie, che consentano, seppure in modo ancora informale ed imperfetto, di trarre dalle nuove tecnologie benefici immediati?
L’esperienza della Giustizia Amministrativa e la recente iniziativa del Presidente del Tar Catania appaiono suggerire una risposta chiara a questo interrogativo.
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Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
Sezione staccata di Catania
Con decreto 14 ottobre 2004 (in S.O. alla G.U. 19 novembre 2004 n. 272) il Ministro della Giustizia ha stabilito le regole tecnico-operative per l’uso di strumenti informatici e telematici del processo civile, prevedendo in particolare per ogni procedimento l’istituzione di un fascicolo informatico. Le predette regole tecniche costituiscono indubbiamente un importante punto di riferimento per la formazione del fascicolo informatico anche presso il Giudice amministrativo.
Nell’attesa di una specifica regolamentazione del processo telematico avanti i Tar ed il Consiglio di Stato, al fine di anticipare (sia pure a livello informale) la formazione del fascicolo telematico e, nell’immediato, agevolare l’attività di redazione dei provvedimenti giurisdizionali,
si invitano
i Signori Avvocati a depositare presso l’Ufficio Ricezione ricorsi, unitamente agli atti introduttivi dei singoli giudizi in formato cartaceo, le copie digitali degli stessi atti (tramite floppy disk), in formato Word o Rich Text Format (privi di elementi attivi, quali macro e campi variabili).
Le copie digitali di eventuali memorie saranno depositate unitamente ai documenti cartacei, presso le Segreterie delle singole Sezioni competenti.
Si ringrazia per la collaborazione offerta.
Catania, 6 dicembre 2004
Il Presidente
(Dott. Filippo Delfa)